Las sinergias entre el gobierno abierto y el Acuerdo de Escazú
El 22 de abril de 2021 entró en vigor el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (Acuerdo de Escazú).
La celebración de su entrada en vigor motiva la reflexión sobre su relación con el gobierno abierto, nuevo paradigma de la gestión pública que ya es un concepto clave en el quehacer de lo público en los países de la región.
En este sentido, esta nota tiene como propósito destacar los puntos de encuentro sinérgicos entre el gobierno abierto y la implementación del Acuerdo de Escazú.
Para abordar este objetivo en esta nota se buscará primero describir el paradigma de gobierno abierto, sus pilares y su institucionalización a través de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA). En segundo lugar, se presentará el contexto de surgimiento del Acuerdo de Escazú y sus principales características e implicaciones. Por último, se relevarán las sinergias entre el gobierno abierto y el Acuerdo de Escazú.
El gobierno abierto
El gobierno abierto refiere a un cambio de paradigma de gestión pública que atraviesa a las instituciones de todos los poderes del Estado, en tanto que el mismo sostiene que la relación con la ciudadanía debe ser el centro del accionar y de la toma de decisiones del quehacer público.
Desde esta perspectiva, se insta a abrir las ventanas de la administración pública con el objetivo de dar mayor transparencia a la información en poder de esta, incluir a la ciudadanía por medio de la auditoría o control social y de su participación en la formulación de políticas públicas y en el diseño e implementación de soluciones a problemas públicos a través de un trabajo colaborativo entre la sociedad civil, el Estado y el sector privado (Ibarra, 2017).
Un gobierno abierto coinnova [1] con todas y todos sus ciudadanos, compartiendo los recursos que anteriormente se encontraban celosamente reservados solo para los integrantes de la administración pública. Un gobierno de estas características aprovecha el potencial de la colaboración masiva. De igual forma, garantiza la transparencia en todas sus operaciones, y que sus organismos, agencias y departamentos no operan de forma aislada, sino que, por el contrario, trabajen como una organización verdaderamente integrada que opera en red (Tapscott, 2010).
El gobierno abierto supone una forma distinta de diseñar, implementar, monitorear y evaluar las políticas, programas y proyectos públicos que las instituciones públicas llevan adelante. Los gobiernos abiertos se constituyen como plataformas que promueven la colaboración y la interacción entre actores de diversos sectores de la sociedad y del gobierno.
El gobierno abierto engloba un conjunto de mecanismos y estrategias que contribuyen a fortalecer la gobernanza pública y el buen gobierno, basado en los pilares del acceso a la información, transparencia, la rendición de cuentas, la participación ciudadana y la colaboración. Mediante la puesta en marcha de estos mecanismos y estrategias, se incluye a la ciudadanía en la toma de decisiones, así como también en la formulación e implementación de políticas públicas, que fortalecen la democracia, legitiman la acción pública y el bienestar colectivo (CLAD, 2016).
Los mecanismos, estrategias, acciones e iniciativas que se proponen fortalecer y consolidar el cambio de paradigma hacia el gobierno abierto, pueden alinearse a uno o varios de los siguientes ejes estratégicos.
Figura 1. Ejes estratégicos para la planificación de gobiernos abiertos
Fuente: Elaboración propia a partir de categorías de análisis extraídas del Sitio web del Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo en América Latina y el Caribe de ILPES/CEPAL (fecha de consulta: marzo de 2021). Disponible en: https://observatorioplanificacion.cepal.org/es/
En esa línea, una praxis de gobierno abierto promueve el derecho y la responsabilidad de la ciudadanía a ser actores de la formulación e implementación de las políticas, ayuda a que las administraciones públicas se beneficien del conocimiento, ideas y experiencia de los ciudadanos, mientras se dan voces a intereses más diversos. Así, se promueve la creación de espacios de encuentro, diálogo o incluso de contestación que favorezcan el protagonismo, involucramiento y deliberación de los ciudadanos en los asuntos públicos en general, inclusivo en el análisis, la planificación y la implementación de estrategias de desarrollo sostenible.
En consecuencia, un gobierno puede así fortalecer la inteligencia colectiva ciudadana y solucionar problemas con innovación en la gestión pública, basado en la existencia de amplios saberes cívicos, y el compromiso de los ciudadanos en asta gestión pública. Se trata entonces de un punto más allá de la participación ciudadana tradicional (Mariñez Navarro, 2016).
Los pilares del gobierno abierto
Se trata del derecho de la ciudadanía a solicitar al gobierno información pública, y a obtener una respuesta en un tiempo razonable, en la medida en que dicha información no sea reservada o tenga alguna excepción establecida por la ley.
Según los principios que rigen las leyes de transparencia y acceso a la información nacionales –puntualmente, el principio de máxima divulgación–, los gobiernos están obligados a entregar todo tipo de información en su poder, salvo que esta se encuentre sujeta a restricciones de seguridad de las personas o del Estado. Algunos ejemplos que evidencian la amplitud y diversidad del tipo de información en poder de las administraciones públicas son: publicación de leyes y normativa; presupuesto; compras y contrataciones públicas; actos administrativos; personal, dotación, remuneraciones de funcionarios públicos; programas, becas, subsidios o cualquier otro tipo de transferencia; ejecución de programas, planes y proyectos públicos; reuniones de parlamentarios; datos estadísticos e indicadores de evaluación; inversión pública.
En segundo lugar, la transparencia, refiere a un principio del modo de actuar de la administración pública (CLAD, 2016). La transparencia no tiene una entidad propia, son los actores, las instituciones y su forma de proceder las que pueden denominarse como transparentes. Todos aquellos actos que buscan garantizar el derecho de acceso a la información pública pueden definirse como actos de transparencia.
La manifestación de este principio de actuación no es espontánea. Un modo de actuar transparente de las instituciones y funcionarios públicos se logra mediante la puesta en marcha de un proceso intencionado de implementación de políticas y acciones concretas [2], tendiente a facilitar el acceso libre a toda información en poder del Estado –cuya entrega no se encuentre exenta por motivos de seguridad de las personas o del propio Estado.
Es importante mencionar que el principio de transparencia no solo aplica al modo de actuar del sector público, por el contrario, todos aquellos actores y sectores vinculados a la gestión de lo público en sus distintas esferas, deben ajustar su conducta a este principio. Nos referimos a partidos políticos, organizaciones de sociedad civil, empresas público-privadas, por mencionar algunos.
En tercer lugar, la rendición de cuentas es una acción que se fundamenta en normas, procedimientos y mecanismos institucionales que obligan a las autoridades gubernamentales –y otros actores pertinentes– a: 1. fundamentar su proceder y asumir responsabilidad sobre sus decisiones; 2. informar sobre la gestión de fondos, bienes y recursos públicos que les fueron asignados y; 3. informar los resultados obtenidos durante su gestión (CLAD, 2016). Puede afirmarse que, rendir cuentas es un deber legal y ético.
En tal sentido, la rendición de cuentas es una acción de transparencia con características específicas, ya que se trata de un acto que busca entregar información pública sobre un conjunto de elementos o áreas particulares vinculadas con la gestión de asuntos de carácter público: actos de funcionarios, resultados y ejecución de recursos.
En cuarto lugar, la participación ciudadana -al igual que el pilar del acceso a la información- es un derecho que está reconocido por la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 (Artículo 21). También se trata de un derecho indispensable para el correcto funcionamiento de la democracia en los países.
La participación ciudadana en la gestión pública refiere a un proceso de construcción social de las políticas públicas. Es a la vez un derecho exigible a los poderes públicos y una responsabilidad cívica. En otras palabras, puede afirmarse que se trata de un proceso de doble vía que requiere de una ciudadanía activa y de fomento estatal (CLAD, 2009).
La participación ciudadana debe practicarse en todas las etapas y procesos del ciclo de la gestión de políticas públicas (diseño y formulación, implementación, seguimiento, evaluación), en todos los sectores y a todos los niveles de gobierno (nacional, regional y local).
La participación puede ser viabilizada de diversas formas. En términos generales podemos hablar de formas orgánicas, si la participación implica la formalización o institucionalización (temporal o permanente) de estructuras organizativas, foros de deliberación, arreglos institucionales o alianzas entre actores, y de formas procedimentales, si la participación se traduce en actividades, canales o mecanismos específicos para atender objetivos concretos, tales como presupuestos participativos, consultas públicas, y actividades comunitarias de diversa índole, por mencionar algunos.
Por último, con respecto a la colaboración, en el lenguaje del gobierno abierto este pilar se entiende como la generación de nuevos espacios de encuentro, diálogo y trabajo, que favorecen la cocreación de iniciativas y la coproducción de nuevos servicios públicos. Ello supone reconocer las capacidades disponibles en la propia sociedad y los beneficios que esto puede aportar en el diseño e implementación de políticas públicas (CLAD, 2016). En términos generales, puede decirse que el nivel más avanzado de la participación, llamado nivel de cogestión, adquiere formas colaborativas [3].
Al igual que la participación ciudadana, la colaboración entre actores de los distintos sectores para la gestión de los asuntos públicos puede materializarse de varias formas: mecanismos multisectoriales para el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de políticas públicas; fomento de la innovación pública y ciudadana; reutilización de datos abiertos de gobierno a través del uso de herramientas digitales.
Para ser efectivas, la participación ciudadana y la colaboración no solo dependen de la existencia de mecanismos y herramientas. Dado el carácter voluntario de las instancias participativas y colaborativas, se requiere de instituciones públicas que generen incentivos suficientes, actuando de forma transparente para incrementar la confianza ciudadana, la empatía, la certeza y el interés de todos los actores del ecosistema social, político y económico.
La Alianza para el Gobierno Abierto
El gobierno abierto y los pilares que lo acompañan se encuentran institucionalizado en la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA u Open Government Partnership, OGP) que fue lanzada a nivel mundial durante el 66º período de sesiones de la Asamblea General de las Naciones en septiembre de 2011.
La AGA se reconoce como un esfuerzo global para ampliar la frontera en la mejora del desempeño y de la calidad de los gobiernos, y en sus 10 años de existencia ha probado ser una alianza fuerte y en constante crecimiento. No obstante, debe hacerse la salvedad de que no ser miembro de la AGA no significa que un país no lleve adelante políticas de gobierno abierto o no haya creado mecanismos que fomenten los pilares del gobierno abierto.
Ejemplo de su constante crecimiento es que, si bien inicialmente la AGA fue impulsada por los gobiernos de Estados Unidos, Brasil, Indonesia, Noruega, México, Filipinas, Reino Unido y Sudáfrica, actualmente ha pasado de aquellos 8 miembros iniciales a 79 países miembros, 16 de los cuales son de América Latina y el Caribe [4]. La visión de la AGA busca que, de manera sostenida, un mayor número de gobiernos se comprometan a rendir cuentas y ser más transparentes y proactivos ante las necesidades ciudadanas. Además, busca mejorar la calidad de las políticas y servicios públicos, así como el nivel y alcance de la participación ciudadana. A su vez, la misión de la AGA es proveer una plataforma internacional para conectar, empoderar y alentar a los reformadores nacionales comprometidos con la transformación del gobierno y la sociedad a través de la apertura. También introduce un mecanismo de política nacional (el proceso de elaboración del Plan de Acción) mediante el cual se alienta a que el gobierno y la sociedad civil establezcan un diálogo permanente en el diseño, ejecución y seguimiento de las reformas de gobierno.
La Alianza para el Gobierno Abierto ha promovido el uso de dos herramientas claves para la formulación y gestión de políticas de gobierno abierto en los países. Estas herramientas son:
- 1. los planes de acción (instrumento de política) y;
- 2. el foro multiactor (mecanismo de gestión).
A su vez, para el empleo de ambas herramientas se han establecido estándares para guiar su adecuada instrumentación [5]. Los estándares definen las características que deben tener el diseño y la implementación de ambas herramientas, de forma tal que los principios del gobierno abierto se vean reflejados en todo el proceso.
Lo anterior implica que, tanto la elaboración del Plan de Acción como el apoyo a su implementación a través del foro multiactor, deben ajustarse a requerimientos mínimos de transparencia, participación amplia de la ciudadanía y otros actores, colaboración y rendición de cuentas.
Los planes de acción de gobierno abierto se estructuran entorno a compromisos de acción con un plazo de implementación de dos años. Estos deben ser cocreados por instituciones públicas en conjunto con actores de la sociedad civil. Trabajar en base a planes de acción bianuales fomenta una perspectiva de mejora progresiva de acuerdo con las capacidades de los actores, sus necesidades prioritarias y el contexto nacional.
Un foro multiactor es una plataforma de diálogo y coordinación conformada por actores de diversos sectores cuya función es dar seguimiento (antes, durante y después) a la implementación de los compromisos de acción contenidos en el plan. Entre las principales funciones de este foro se encuentran: la fiscalización del cumplimiento de los compromisos; la colaboración para la ejecución de las actividades y componentes comprometidos en el plan y; la autoevaluación y rendición de cuentas sobre el proceso.
El siguiente diagrama grafica la relación existente entre las dos herramientas antes mencionadas.
Figura 2. Herramientas de una política de gobierno abierto
Fuente: elaboración propia
El Acuerdo de Escazú
El Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, comúnmente llamado Acuerdo de Escazú, fue adoptado en esa localidad de Costa Rica, de forma abierta y participativa, el 4 de marzo de 2018.
Este Acuerdo está basado y busca implementar en la región el Principio 10 de la Declaración de la Cumbre de la Tierra de 1992 y tal como lo indica su artículo 1, su objetivo es:
“(…) garantizar la implementación plena y efectiva en América Latina y el Caribe de los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales, así como la creación y el fortalecimiento de las capacidades y la cooperación, contribuyendo a la protección del derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible” (CEPAL, 2018a, p.14).
Por sus características, el Acuerdo de Escazú es único en su tipo y representa un logro a nivel regional e internacional con relación a los derechos ambientales. Por un lado, es el único acuerdo vinculante emanado de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible (Río+20), esto quiere decir que su contenido es de cumplimiento obligatorio para quienes lo ratifiquen. Por otro lado, es el primer acuerdo multilateral ambiental de América Latina y el Caribe, y el primero en el mundo en contener disposiciones específicas sobre defensores de derechos humanos en asuntos ambientales. Por último, tanto durante la gestación como durante la negociación del Acuerdo, la sociedad civil tuvo un papel destacado, dado que toda persona pudo asistir o seguir la negociación a través de su transmisión, tener acceso a todos los textos de negociación, contribuir con propuestas e intervenir en el orden que fue solicitada la palabra.
El Acuerdo de Escazú está abierto a los 33 países que conforman la región de América Latina y el Caribe, estableciendo un requerimiento mínimo de 11 ratificaciones para su entrada en vigor. El período de firma tuvo lugar entre el 27 de septiembre de 2018 y el 26 de septiembre de 2020 en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York. Tras alcanzar los requisitos establecidos en su artículo 22, el Acuerdo de Escazú entró en vigor el 22 de abril de 2021. En dicha fecha, ya había sido firmado por 24 países [6], y ratificado por 12 [7] [8].
Para explicar brevemente el contexto de surgimiento del Acuerdo de Escazú, cabe destacar que este tiene su origen en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible de Río de Janeiro de 2012, 20 años después de la Cumbre de la Tierra de 1992. Por ello se la conoce como la Conferencia Río+20 [9].
La Conferencia Internacional de Río+20 fue la oportunidad para que gobiernos, sociedad civil y sector privado se reunieran con el objetivo de fortalecer los compromisos relacionados con los tres pilares del desarrollo sostenible: desarrollo económico, desarrollo social y protección del medio ambiente. En el marco de esta Conferencia, diez países de la región (Chile, Costa Rica, Ecuador, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay) impulsaron la Declaración sobre la Aplicación del Principio 10 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo en América Latina y el Caribe (Naciones Unidas, 2012). Mediante esta Declaración, los países se comprometieron a explorar la posibilidad de desarrollar un instrumento regional para la cabal aplicación del Principio 10 de la Declaración de Río 1992 [10].
Desde ese momento, entre noviembre de 2012 y noviembre de 2014, tuvieron lugar las reuniones preparatorias que contaron con una significativa participación del público y el apoyo técnico de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
Mediante la adopción de la Decisión de Santiago en noviembre de 2014, los países signatarios de la Declaración iniciaron formalmente la negociación del Acuerdo Regional con el apoyo de la CEPAL como secretaría técnica. Para ello, crearon un Comité de Negociación compuesto por 24 países de la región [11] con la significativa participación del público y constituyeron una Mesa Directiva compuesta por Chile y Costa Rica, como copresidentes, y por Argentina, México, Perú, San Vicente y las Granadinas y Trinidad y Tobago. Para dialogar con la Mesa Directiva, se eligieron seis representantes del público (dos titulares y cuatro alternos) [12].
Asimismo, los países solicitaron a la CEPAL preparar un documento preliminar del instrumento regional para iniciar las discusiones. Sobre la base de dicho documento, la Mesa Directiva incorporó las propuestas de los países en un texto compilado (texto de negociación). Tras cada reunión del Comité de Negociación, se registraron los avances de la negociación en nuevas versiones del texto compilado (ocho en total).
La discusión y toma de decisiones sobre los contenidos del texto del Acuerdo se realizó de manera abierta y transparente. La sociedad civil (“el público” como se le denominó en el proceso) y sus representantes tuvieron el derecho de hacer uso de la palabra en igualdad de condiciones que los representantes de los países y la posibilidad de presentar propuestas de texto, las que fueron incorporadas en el documento de negociación en la medida en que al menos uno de los países la presentase como propia (CEPAL, 2016).
Finalmente, y luego de casi cuatro años de negociación, en marzo de 2018, los países de América Latina y el Caribe reunidos en Costa Rica, adoptaron el Acuerdo de Escazú, instrumento regional multilateral y vinculante formalmente denominado Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe.
Como se ha mencionado anteriormente, tras cumplirse los requisitos establecidos en su artículo 22 el Acuerdo de Escazú entró en vigor el 22 de abril de 2021, día Internacional de la Madre Tierra.
El texto del Acuerdo final ha quedado estructurado de la siguiente manera:
Figura 3. Estructura del Acuerdo de Escazú
Fuente: Secretaría del Acuerdo de Escazú, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
La relación sinérgica entre el Acuerdo de Escazú y el gobierno abierto
Luego de haber repasado brevemente en qué consiste el paradigma de gobierno abierto y el Acuerdo de Escazú, puede afirmarse que el gobierno abierto y su forma institucionalizada a través de la AGA tienen una posición privilegiada para convocar voluntades y avanzar en el ejercicio efectivo de los derechos de acceso a la información, participación y justicia en asuntos ambientales que promueve el Acuerdo Escazú. La sinergia entre ambas iniciativas es la fórmula perfecta para lograr la implementación del Acuerdo por tres razones principales (Sanhueza, 2020).
En primer lugar, ambos ponen a la ciudadanía al centro de la democracia. Tanto el gobierno abierto como el Acuerdo de Escazú parten de la premisa que la participación activa de todos los actores de la sociedad en la toma de decisiones es una condición fundamental para fortalecer la democracia y lograr niveles de gobernabilidad y de paz social adecuados.
En segundo lugar, se promueve el multilateralismo como base para fortalecer la colaboración. Ambas iniciativas impulsan y practican el multilateralismo (de forma global y voluntario en el caso de la AGA, y regional y de carácter vinculante en el caso del Acuerdo de Escazú) y entienden que abordar los complejos desafíos de los países en forma colaborativa y colectiva, logra mejores resultados que sólo restringiendo el diálogo a nivel nacional.
Por último, la implementación es un foco fundamental. Tato el gobierno abierto como el Acuerdo de Escazú buscan una efectiva y plena implementación de las premisas por las que abogan teniendo como objetivo último que las personas tengan posibilidades reales de ejercer sus derechos.
En relación a este último punto, se torna evidente que el Acuerdo de Escazú representa una oportunidad para garantizar la práctica de los pilares del gobierno abierto – acceso a la información, transparencia, rendición de cuentas, participación y colaboración – en el diagnóstico, la formulación, el seguimiento y evaluación de las políticas, programas y proyectos con impacto ambiental; garantizando a la ciudadanía condiciones seguras y equitativas para ejercer los derechos de acceso a la información, la participación y la justicia en asuntos ambientales.
El Acuerdo se enfoca además en asegurar la igualdad y la no discriminación en el ejercicio de los derechos, prestando especial atención a las personas y grupos en situación de vulnerabilidad y buscando no dejar a nadie atrás. En este sentido, la campaña de género e inclusión de la AGA Break the Roles evoca esta misma noción y hace un llamado a incluir a la ciudadanía y garantizar igualdad de condiciones en los procesos de gobierno abierto, para que las reformas y acuerdos como el de Escazú reflejen sus intereses y necesidades.
El Acuerdo de Escazú es un instrumento jurídico pionero que establece estándares para el ejercicio efectivo de los derechos ambientales procedimentales. Pero son los Estados los que deberán definir los mecanismos, las políticas y estrategias que garanticen la aplicación efectiva de las disposiciones del Acuerdo. En este contexto, se abre una ventana de oportunidad para que los compromisos asumidos en el marco de la AGA y del Acuerdo de Escazú se complementen y refuercen mutuamente. Las herramientas, mecanismos, instrumentos y plataformas de transparencia, participación y colaboración que constituyen el proceso de cocreación de planes de acción de gobierno abierto, pueden contribuir a la implementación del Acuerdo de Escazú. Del mismo modo, el Acuerdo de Escazú ofrece estándares regionales en materia de información, participación y justicia en asuntos ambientales de gran utilidad para la Alianza para el Gobierno Abierto y el gobierno abierto en general.
El Acuerdo de Escazú fortalece una gestión ambiental transparente, participativa y justa, favoreciendo la buena gobernanza y la sostenibilidad del desarrollo, contribuyendo también de esta forma a la implementación de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Al igual que los planes de acción de gobierno abierto, también aporta a la profundización las democracias y la cohesión social en la región, generando confianza en las decisiones públicas y eliminando asimetrías.
En definitiva, tanto el Acuerdo de Escazú como el paradigma de gobierno abierto son dos manifestaciones de cómo los gobiernos en la actualidad están incorporando en sus prácticas, el concepto de “gobernanza para la gobernabilidad” (Naser, Williner y Sandoval, 2021, p. 23). Esto es, abrir los espacios de decisión de políticas públicas a la sociedad civil en su conjunto y a los agentes que representan a los intereses privados, de forma tal que puedan contribuir con sus ideas, perspectivas y recursos económicos y humanos para lograr las metas colectivas en pos del desarrollo sostenible.
Figura 4. Instrumentos internacionales para el desarrollo sostenible
Fuente: Bárcena, A (2019). “Sinergias entre el Acuerdo de Escazú y gobierno abierto para fortalecer la democracia ambiental en las Américas”. Alianza para el Gobierno Abierto. Disponible en https://www.opengovpartnership.org/es/stories/synergies-between-the-escazu-agreement-and-open-government-to-strengthen-environmental-democracy-in-the-americas/
https://observatorioplanificacion.cepal.org/es/nota/las-sinergias-entre-el-gobierno-abierto-y-el-acuerdo-de-escazu
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